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各國的環評制度如何納入公民參與?由前瞻計畫中的軌道建設爭議為例

  • 文/羅良慧|國研院科政中心

環評是什麼?現行的環評法怎麼來的?

臺灣的《 環境影響評估法 》(以下簡稱環評法)於1994年公布,基於國家長期發展利益,期能使環境保護與經濟發展兼籌並顧,藉由法令規定各種開發行為,在規劃階段應同時考量環境因素,不合乎規定者,不得開發,以達永續發展之目標(環保署,2014a)。

前述提及的開發行為,依環評法第5條內容(環境影響評估法,2003),包括:

工廠之設立及工業區之開發;道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發;土石採取及探礦、採礦;蓄水、供水、防洪排水工程之開發;農、林、漁、牧地之開發利用;遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發;文教、醫療建設之開發;新市區建設及高樓建築或舊市區更新;環境保護工程之興建;核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建;以及其他經中央主管機關公告者等項目。

初始設立環評的目的,在於經濟發展的同時兼顧環境保育。圖/pixabay

前行政院林全院長在2016年時即指示檢討台灣現行環境影響評估制度(以下簡稱環評制度),同時因應《國土計畫法》施行,加強政策環評功能及落實環評通過後的追蹤監督。因此,環保署詹順貴副署長上任後推動環評法規修正,強化環評功能與效率,以回應外界對審查天數過長等疑慮,期望使環評不僅發揮實質篩選開發行為功能,且能提升審查效率(環保署,2016)。

2017年7月前行政院長林全於行政院會聽取環保署「政府政策環境影響評估之實施效益及未來展望」報告後表示:「落實政策環評,確保環境永續及降低政策推動阻力」,環保署(行政院,2017a)更進一步向外界說明:

「政府政策環評目的在於敦促中央目的事業主管機關或政策研提機關,於政策研擬或決策過程中,納入環境因素考量,作為環保署環評審查委員會審查開發行為環評參考基準。」

相較於「個案環評」為聚焦在單一開發行為及科學調查之層級,對其採用的工法、技術,或對開發行為將造成衝擊之預防方式等進行預先評估的制度與程序,「政策環評」為關注蒐集利害關係人的意見與可能發生的重大爭議,不僅考量環境的面向,也涵括經濟、文化、社會等面向,依環評法第26條,政策環評的範圍包括工業政策、礦業開發政策、水利開發政策、土地使用政策、能源政策、畜牧政策、交通政策、廢棄物處理政策、放射性核廢料之處理政策以及其他政策(環境影響評估法,2003)。

主要為針對公部門制定的政策、計畫或方案,進行先期的整體環境檢視,以提供給決策者參考。誠如環保署副署長詹順貴表示(經濟日報,2017),在部會政策形成過程中,涉及土地利用的開發案應透過政策環評盤點該政策共通性的環境議題與因應對策,作為上位政策指導。如此一來,後續在個案開發環評程序上,可依循政策環評原則以利於個案環評時降低爭議。

環評分為「個案環評」與「政策環評」兩種。圖/pixabay

由重大政策「前瞻計畫」談起

近來政府正積極規劃擴大全面性基礎建設投資,期打造未來 30 年國家發展需要的基礎建設,2017 年 3 月行政院召開前瞻計畫記者會向社會大眾說明前瞻計畫項下五大基礎建設(水環境、軌道、綠能、數位、城鄉)之內容,計畫原編列 8 千 8 百多億特別預算創下特別預算最高金額紀錄,同年7月立法院院會三讀通過《前瞻基礎建設特別條例》,新增「少子化、食安、人才培育」三項,擬分為二期推動,第一期四年經費編列為 4 千 2 百億元,強調不債留子孫。

同年 8 月前瞻基礎建設計畫第一期特別預算(106~107 年度),經表決後三讀過關,原編列 1,089 億元,全數依提案通過,僅減列 18 億 5,392 萬元,約佔預算的1.7%,並凍結 108 億 9,247 萬 6,000元,約佔預算的10%。其中交通部「軌道技術研究暨驗證中心計畫」遭刪除,減列 2 億 4 千萬,另在凍結案部分,交通部達 23 億餘元為所有項目中最多。

而各界對前瞻計畫的觀點與評價不一,多對軌道建設的必要性(如考量各地公共運輸市佔率不同等因素)、建設項目的適宜性(如食品安全建設的大樓興建),以及計畫內容是否有充分的事前評估(如苗栗的天花湖生態水庫)等引起最多的討論與爭議。就前瞻計畫第一期特別預算之原編列配置而言(參見表1),軌道建設項目預算總共為 170 億 6,858 萬元(15.7%),以花東所佔的比例最多,但是若以8年全程前瞻軌道總經費來講,高雄約佔 871 億元,為全台各縣市第一(行政院,2017b;行政院,2017c;蘋果日報,2017a)。

表一/八大建設計畫之第1期預算編列及辦理部會。(點圖放大)

因此,就軌道建設的經費規模或是其開發行為可能造成的環境衝擊而言,軌道建設的相關計畫與工作項目確有進行環境影響評估或政策環評之必需性,本文以「前瞻基礎建設計畫-軌道建設(以下簡稱前瞻軌道計畫)」為例,探討此一政府研提的重大政策方案,在權衡經濟發展與環境保護之際,如何由環境影響評估下公民參與機制進而研議可行的作法。

軌道建設對國家運輸有什麼重要?

就國家的軌道運輸系統整體發展項目來看,包含下列交通運輸型式:

高速鐵路(high speed rail)提供快速的城際運輸服務,鐵路(railways)提供區域鐵路的服務,而大眾捷運系統(Mass Rapid Transit, MRT)提供都市發展軸線之公共運輸服務,惟考量捷運造價昂貴,類似的服務型式有輕軌運輸系統(Light Rail Transit, LRT)、公車捷運系統(Bus Rapid Transit, BRT),以及公車系統(bus)等共同提供都市公共運輸之服務(鄭永祥,2017)。

透過上述整合性的軌道運輸系統,不僅希望滿足民眾對生活的機動性與可及性之要求,也期待對交通部門的節能減碳作出貢獻,因此這些也是「前瞻基礎建設計畫-軌道建設」打造未來軌道30年發展願景的重點規劃內容。

在此願景下,前瞻軌道計畫內容分為五大主軸,分別為:

高鐵、台鐵連結成網;台鐵升級及改善東部服務;鐵路立體化或通勤提速;都市推捷運;中南部觀光鐵路,期對準「健全城際軌道系統、穩固都會軌道基礎服務,及扶植軌道關聯產業與發展軌道科技」三大政策推動方向。

藉由前瞻軌道計畫的推動,公部門預期的達成的效益為:推動公共運輸發展為節能減碳之一環;發展公共運輸也是共享經濟理念下的都市發展策略;促進軌道產業升級及帶動觀光產業發展(交通部,2017)。

發展軌道期望增強公共運輸、節能減碳並帶動觀光發展。圖/wikipedia

前瞻計畫有關「軌道建設」的期待與爭議是?

綜整交通部公告的前瞻軌道計畫內容,其主要的建設項目可分為三類:

  • 第一類是改善過去台鐵投資不足處,例如電力與號誌系統
  • 第二類是鐵路立體化
  • 第三類為各縣市推捷運、輕軌等計畫(張勝雄,轉引自今日新聞,2017)。

現以前瞻軌道計畫中第一件送環保署環評審查委員會的「花東地區鐵路雙軌電氣化計畫」來看,過往反對蘇花改的環保團體先前也對此項計畫表示支持,對花東地區居民而言,軌道相較公路而言是一條安全的回家之路,須受到重視,並且目前花東鐵路整體看來只算單軌,實有必要性與正當性執行此項計畫(工商時報,2017;台灣醒報,2017)。

之後花蓮縣立委提案修改「花蓮-吉安鐵路高架計畫」,由縣政府原建議的花蓮、吉安兩站西移與鐵路改線的設計調整為「原線立體化」規劃,並要求交通部責成相關單位將鐵路高架方案一併納入花東全線雙軌化綜合規劃中,一併進行花東雙軌電氣化與高架化工程。目前此計畫由於軌道長度超過30公里,且鄰近池上活動斷層區和國定考古卑南遺址等因素,依照《環評法施行細則》表定項目,環評審查委員會決議此案直接進入第二階段環評,也就是審查結論認為此案對環境有重大影響之虞。

鐵路立體高架化也是前瞻計畫的項目之一。圖/wikimedia

現階段除了花東地區鐵路雙軌電氣化計畫獲得相關利害關係人關切,進而有所回應並連結當地的需求外,在此之前當前瞻軌道計畫剛公布計畫內容時,社會大眾對內容是有所爭議的,討論的內容包括(方德琳,2017;聯合新聞網,2017;關鍵評論,2017):

  • 提前設定補助對象的適宜性:建造維運成本高,未來的營運量未必可達到足夠的營收,或成為蚊子建設,恐加重政府財政壓力。再者因政府已作出承諾但尚未完成細部方案規劃,不僅引發區段徵收疑慮,也產生拉攏地方派系的批評。
  • 對鐵路立體化適宜性的爭論:鐵路立體化包括地下化及高架化二種,亦有專家指出此工程設計將導致運輸速度及容量降低,並增加營運成本,另基於災害防救的觀點,地下化後災害風險升高。但也有支持意見指出,如前述的「花蓮-吉安鐵路高架計畫」,則認為可改善因平交道切割交通路網造成的問題等,進而使都市區域規劃可以更具整體性。
  • 建設傳統軌道的前瞻性:近年交通科技快速進步,如無人車可順利推動上路,是否會衝擊軌道的運輸量?另外,若人口成長趨勢漸緩,交通運量的需求會增加嗎?軌道建設符合未來交通科技發展的趨勢嗎?現有的軌道計畫內容是否有彈性因應科技發展的影響呢?如自駕車等新型態的交通工具型式快速普及採用時,現有的計畫規劃內容可承受嗎?
  • 其他:對部份區域的通勤需求而言,發展都市輕軌可否改變民眾的習慣?或是造成與車爭路的問題?另外,在各相關計畫提出的當下,是否有審慎的計畫評估來考量各計畫本身與相互間的妥適性?又或是先射箭再畫靶?就花東鐵路一票難求的現況來看,短期而言是否有可優先推動的方案?如加快票務系統的改善,是否可在硬體建設完成前,緩解民眾返鄉的不便呢?
把軌道放進好山好水的地方,就能紓解交通需求了嗎?圖/Encino@wikipedia

更進一步,針對前瞻鐵道計畫可能帶來的環境影響與衝擊,環保團體表達的觀點有(蘋果日報,2017b;自由時報,2017):

  • 捷運興建需耗費鉅額公帑,若不能夠達到一定的乘載量效益,恐衝擊社會經濟。在興建過程中空氣品質惡化、產生大量棄土、噪音;營運期間耗費大量電力,可能造成環境負荷超過當地涵容能力,危害土地等自然資源的合理利用(台灣蠻野心足生態協會,律師蔡雅瀅)。
  • 軌道計畫的開發行為若有影響水資源之虞時,未來環評審查須嚴格把關。例如規劃行經路線影響到河川時,不當開發行為可能會造成淹水(台灣水資源保育聯盟,發言人陳椒華)。
  • 就花東地區的交通而言,除軌道建設外,前瞻計畫內也應納入藍色公路的規劃。目前雖有業者經營此海上交通路線,但不夠密集,若能從基隆、台北、蘇澳開到花蓮,就能改善交通問題(台灣環境保護聯盟,會長劉俊秀)。
在現行社會氛圍下,由公部門決策再公告民眾未必能欣然接受。圖/pixabay

綜整各方觀點而論,公部門透過由上而下整體性政策規劃模式以匡列預算且分配資源的機制程序,就行政效率而言是較為理想的,以及對於部會、地方政府協調而言,亦是較易進行的。惟藉由前述對各界觀點及意見的梳理過程,可看出在現行社會氛圍下,公部門先決策後公告的作業模式已未必可使民眾欣然接受。

如前瞻軌道計畫已辦理的系列說明會,展現公部門進行政策溝通之誠意,但說明會上的民眾意見是否適宜納入計畫加以回應?如有窒礙難行之處時,又該如何處理?關於這些民眾的期待、爭議及疑問,目前交通部初步說明:

「對已納入前瞻軌道計畫之各項新興計畫,後續仍應依相關規定辦理可行性研究、綜合規劃、環境影響評估及都市計畫等各項審議程序。」

換言之,前瞻軌道計畫從行政院公布規劃構想後,到交通部與各縣市政府落實執行前,仍會納入相關的計畫評估程序以完備政策形成程序,相信不僅是環保團體認為有此必要性,這也是包含民眾在內的各界利害關係人所期待的作法,因此,接續在本文將先研析標竿國家之環評制度,了解該國如何連結公眾參與於環評制度之中,進而就台灣環保署已公告的環評制度中之公眾參與的程序以及準備修正的方向,初步提出如何納入強化與利害關係人強化溝通的建議,期透過環評程序可讓所有的利害關係人能多「想一想」開發前後的差異性。

系列說明會中提及的爭議,後續應該如何執行呢?圖/pixabay

各國環評制度中,公眾如何參與?

美國於 1969 年制定且於 1970 年由尼克森總統簽署《國家環境政策法》(National Environmental Policy Act,簡稱作NEPA),並成為環境影響評估制度的創始國。《國家環境政策法》是聯邦法負責管轄聯邦事務,在第 102 條中對於「具顯著影響人類環境品質的立法計畫和其他聯邦主要行為」,聯邦機關必須進行通盤的評估。

整體而言,也就是美國並無單獨的環評法,透過國家環境政策法(NEPA)的條文,來要求聯邦各機關透過其主管法律與職權所管理的計畫、功能和資源在進行決策時,必須考量這些決策所造成的環境影響,以及是否有合理的替代方法(如減緩措施或條件)以減輕前述的環境影響,因此,許多州法規亦依循該法進而衍生各州關於如何進行環評的州層級細節法規。

美國並無單獨的環評法,主要由法官判斷說明書內容是否納入所有必要條件。圖/flickr

另外,白宮環境品質諮詢委員會(The Council on Environmental Quality, CEQ)依法訂定相關指引,由各目的事業主管機關在指引下,自行訂定及執行環評相關規定。在《國家環境政策法》中,要求機關需先進行初步環境評估(Environmental Assessment,簡稱EA),檢驗該行為對於環境是否有顯著風險(Significant Risk),如果確實有顯著風險,則必須進一步作成環境影響說明書,以下分就環評案件審查重點及公眾參與的部份,整理如下(林伯辰,2017;環保署,2014b):

  • 關於環評案件的審查重點:美國法院考量的重點包含對「聯邦主要行為」的認定,即何謂聯邦行為?是否屬於主要行為?說明書考慮的因素是否完備?替代方案的範圍為何?成本收益分析是否應納入考量?
    因美國《國家環境政策法》要求的環評合法性並非要求具體特定的結果,也就是說並沒有要求該評估必須要對於環境有益到何種實際程度,而是以要求「程序上的正當」為主,也就是要求機關證明已經對每個必要條件納入考量,並且是經過公共參與後的謹慎決定,如此一來便可達成合法的基本要求,再者,美國的環評也不要求後續的追蹤。
  • 在公眾參與對話及公民訴訟的部份:公眾參與程序全部由目的事業主管機關及開發單位主政,並與利害關係人(含相關部會)直接對話,據以修改調整開發計畫,有效增加相互了解的機會。對於公眾參與時提出的問題及意見,均須考量及回應記載於環評文書。
    目的事業主管機關辦理環評審查作業時,參與審閱公眾意見之部會都要依其主管法律詳細審閱及提出意見。民眾若對評估結果有所爭議,可藉公民訴訟對行政機關的最終處分提起訴願及訴訟,再由美國法院併為審查,若後續引發訴訟爭議時,法院會要求可能未詳細審閱處理公眾意見之部會前往說明。程序不完整的環評案件會遭法院判決撤銷原欲申請的開發許可。
美國保留了國家公園不得開發,就是為了留下大自然的勝景。圖/Obama White House Archives

在歸納美國環評制度的公眾參與程序後,參採 OECD《Citizens as Partners: OECD Handbook on Information, Consultation and Public Participation in Policy-Making》報告(OECD, 2001)可知,公民的參與是建構良善治理的一環,在政策制定過程中,有助於政策的透明度與可課責性。

再者,OECD《Focus on Citizens: Public Engagement for Better Policy and Services》報告(OECD, 2009)亦指出,「開放(open)」代表著公眾提供訊息,並參與及回應政策制定的過程。「包容(inclusive)」則是指政策過程中廣納各種公民聲音的可能性,而這些要素必須可在公共政策各階段加以應用採納,方可視為是成功的公民參與。更進一步而言,開放與包容的政策制定過程可搭建起公部門與公民、民間組織、企業和利害關係人等之合作途徑,透過各界提供政策的具體改善,不僅可提高公部門的政策績效,更可進一步提升政策的效益與品質。

OECD報告中(OECD, 2009)各會員國案例經驗也回應上述的論點,如英國、挪威、加拿大、德國及澳洲等國的區域與都市發展計畫,連結運用公民參與的機制,提出多元視角的問題與觀點,不僅促使公部門更加充實與完善計畫的規劃內容,提升計畫執行的價值與效益,另一方面,也提高了公眾對計畫的理解與認同,建立長期參與的模式,以德國案例而言,更嘗試賦權民眾以落實參與的有效性。

在開發、政策的規劃中,加入公民參與的機會才是讓規畫更完善的方法。圖/President of Russia

此外,另有其他會員國則是推動國家層級的公民參與計畫(National participatory programmes),如芬蘭的「公民參與政策計畫(Citizen Participation Policy Programme)、法國的「環境圓桌會議(Environment Roundtable)」與奧地利「與森林對話(The Forest Dialogue)」。

由於是國家層級的計畫,就利害關係人的參與人數來看算是相對為多,以法國的環境圓桌會議計畫為例,有超過 15,000 人參加區域會議外,亦有超過 14,000 人參加網路論壇,透過多次的會議、論壇舉辦等討論方式,共同形塑國家環境政策,此計畫最終報告產出亦公開在網路上,以提高民眾對政策的瞭解與認同。因此,若是環評制度下的公眾參與機制應用得當,或可作為一個三思而後行的決策工具,且公眾參與的部分如確實落實,也能減少體制外抗爭的社會成本(林伯辰,2014)。

整體而言,開放與包容的政策制定過程將可更深入地了解公眾的需求,進而考量公平性與時效性所帶來的多樣化需求。或是公部門也可有效地利用私部門所擁有的訊息、創意和資源,並藉此作為創新驅動,以因應更複雜的政策挑戰並提高政策的品質,同時公部門也可在政策執行過程中減少行政成本、降低執行的衝突或不易推動等風險。

加入公民參與,可以在政策推動的過程中減少行政成本、降低執行衝突。圖/programmes.putin.kremlin.ru

在各國不同的法律制度及規範下,環評制度架構有所不同,但基本上包含下列階段(林伯辰,2014):

篩選(screening)、範圍界定(scoping)、衝擊分析與報告準備(impact analysis and report preparation)、公共與機關參與(public and agency participation)、最終決策(final decision),以及後續追蹤(follow up)。

台灣的環評制度流程

檢視環評法及環評制度,關於民眾受法律保障可參與環評審查的方式及時機,分別在五個不同的流程階段,包含(鄭詩君,2009,轉引自林美秀,2016;環境影響評估法,2003):

公告及陳列、公開說明會、評估範圍之界定、進行現場(址)勘察,以及公聽會之參與。

  • 「公告及陳列」階段,首重提供民眾公開、充分資訊,滿足民眾知的權利以促成有效的參與,並可在共通的資訊基礎上以理性的態度檢視環境影響說明書後,再進行理性的討論與審查。
  • 「公開說明會」階段,分為對環境無重大影響之虞,不須進行第二階段環評且經許可者,開發單位應舉行公開說明會。另外,若是對環境有重大影響之虞,須進行第二階段環評者,開發單位應辦理說明會與有關機關及當地居民進行相關說明。
  • 「評估範圍之界定」階段,主要為協助環境影響評估報告書(以下簡稱評估書)內容有效聚焦在可能影響環境的關鍵點進行評估,故於前述公開說明會後,邀集相關利害關係人界定評估範疇,並確認可行替代方案及應進行環評之項目等。
  • 「進行現場(址)勘察」階段,則由目的事業主管機關收到評估書初稿後,會同相關單位邀集各界利害關係人進行現場勘察,可檢驗開發單位所做的環評是否符合前述界定的範疇,以及評估書初稿是否有持平納入相關資訊等。
  • 最後在「公聽會之參與」的階段,目的事業主管機關收到評估書初稿後,會同相關單位邀集各界利害關係人舉行公聽會,並將紀錄送交主管機關。

綜整觀之,在台灣現行的環評制度下的公眾參與,其型式含括資訊告知、參與會議、現地勘察等,在參與的程度上有被告知資訊(含書面與會議)、共同界定評估範疇及提出對評估結果的意見。進一步而言,即期待可循序建立社群中民眾得以共同分享決策的過程,也就是藉由參與過程而對決策產生相當程度的影響力(楊素娥,2014)。

再者,學者們亦認為,為讓社會整體對議題有更充分與深入的理解,可思考如何能在政策規劃初期與議題進展過程中,建立起與公眾及在地網絡之間的社會對話與溝通機會(林子倫等,2017)。

多元利害關係人若能儘早參與,參與程度越具實質性,將越有助於增強政策制定的代表性和回應性,對利害關係人主張、想法與共識建立的重視,輔以前述對美國的環評制度與OECD各國的公民參與案例研析,本文建議前瞻軌道計畫若在政策環評或計畫形成評估程序的階段,即可從政策問題建構開始邀請具代表性的多元利害關係人,挖掘、關注不同個人或群體的需求,進而形成議題設定納入政策規劃過程,使其能在過程中充分表述意見達成實質的參與,這將是讓公共政策涵容多元社會價值的關鍵(羅良慧等,2017)。

開發案討論中,多元利害關係人若能儘早參與,也將有助於未來政策的推行。圖/水利署電子報

建議:環評制度還可以如何改善?

開發行為與環境保護並不是二擇一的問題,透過環評制度下的公民參與機制,是否可為二者之間平衡的取得,公私部門共同研討進而找到可行的方案呢?

台灣在面對重大開發案時,政策環評的導入,確可發揮整體評估之效用。也就是從制高點全面性地思考此開發行為的必要性與影響度,待後續相關個別的方案陸續推動時,也可避免有顧此失彼,相互矛盾的窘境。

但本文亦認為檢討環評案件的審查效率,是有其必要的,只是,若能在環評制度下公眾參與機制中,開啟溝通管道形成共識,以降低後續的抗爭、訴訟等衝突,也減少開發者的不確定因素,由此來提升案件全程審查的效率,是否更可達到政策的開放、透明、包容及可課責性?

如能在環評制度中開啟溝通共識的管道,公開透明,將可更減少政策中的衝突。圖/pixabay

因此,為使環評制度下的公眾參與程序效用得以完備,提出以下建議:

(一)完善環評書件資料內容,搭建理性溝通基礎

依前述所簡介之台灣環評制度下的公眾參與階段,可知環評書件內容中相關環境數據的蒐整與分析,對欲參與環評審查的各界利害關係人而言是獲得基礎資訊的必要項目。

就軌道建設而言,因各地公共運輸市佔率不同,宜對地區人口、基本運量及通車人口等資料進行評估後,設定妥適的計畫目標與規模。同時,軌道建設前後對環境帶來的影響,亦需要環境基線資料的蒐集研析,以提供利害關係人在透明公開的資訊上推進環評的程序。

因此,可思考加入科技方案進行協助。如大數據的資料蒐整分析,可為產製精進各類環評書件資料的相關技術項目;不僅可提高科學資料的公信力,為後續環評審查一致性的參考基準;並可藉由環境資料的盤查與揭露,協助利害關係人就現況以理性客觀地檢視與溝通開發行為的適宜性與正當性,促進各界意見的溝通。

如此一來,除可提升重大開發行為案件的環評審查效率,也促使公眾獲得充份資訊告知以達成有效參與;進而可期待達成在公民監督機制下,體現政策可課責性的主張。

環評書的內容是否能更加周全?圖/pxhere

(二)廣納多元利害關係人意見,周全政策規劃思維

國家層級的軌道建設,其路網發展應與國土規劃、區域治理與都市發展進行有效的整合。因此,對環境承載力的影響亦不容小覷,應由點的車站建置,延伸至線的路線開發,進而到面的區域發展,進行分層與整體的影響評估。若寄望僅以軌道建設推動經濟發展,其時程與成效恐難如預期;所以若能在符合環保標準下,配合導入相關的產業活動在軌道建設發展的路廊,並帶動更多經濟社會活動的形成,相信可使軌道建設效益最大化(鄭永祥,2017)。

再者,前瞻軌道計畫多為長期建設,執行期間許多變因的產生;如自駕車等新興科技快速發展、區域人口的成長率等;皆可能會影響到推動軌道計畫的必要性與規劃重點方向內容。因此,進一步探究前瞻軌道計畫提出後所引發的各界疑慮後,本文亦認為公眾參與的時機或可再作調整,或可在前瞻計畫及特別條例決策及立法過程中儘早進行政策說明與溝通,或是在政策環評的公眾參與過程中促使主管機關回應民意以形成共識,或是建置中央與地方協力機制以評選適宜的在地化方案。

前瞻計畫或者立意良善,但規劃時仍應納入多元利害關係人的意見。圖/wikimedia

期透過公民參、廣納多元視角,以共同形塑未來 30 年的前瞻軌道計畫。使這些立意良善的國家基礎建設等重大投資方案帶來的效益,不僅活絡經濟成長及兼顧環境永續,更能回應未來社會發展趨勢下的需求與挑戰。

回顧這段時期以來政府對前瞻軌道計畫的回應與作為,由於前瞻軌道計畫內容涉及建置區位、都市規模、財政狀況、產業活動、人口變化、現有公共運輸工具的服務現況以及都市未來發展之主軸等因素,在其開發行為的環評作業上有其需要更加審慎及周全。

另一方面,藉由檢視與思考台灣環評制度下公眾參與過程,相信通過環評審查的方案計畫將可提升民眾對其推行需求的肯定,同時也可對政策內容輔以客觀的評估數據,搭建理性的討論基礎進而注入更多的創新觀點,使政策計畫不僅更能貼近民眾的需求、解決需求,亦將創造需求,帶動發展契機。

全民的共同參與,才能使政策更貼近民眾的需求。圖/pixabay

參考文獻

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