作者 / 李慧芳，國研院科政中心

破壞式創新 (Disruptive Innovation)，使資源較少、規模較小的公司，能挑戰市場上經營已久，基礎深厚的既有業者。由於既有業者會聚焦在滿足中高階的且較為講究的客層，以為這些顧客改善品質與服務為目標，讓具有破壞性創新的新公司，聚焦在被忽略的低階市場，提供較簡單，但價格較低廉的商品與服務，這也使集中資源於更高客層並追求更高獲利的既有業者未積極對低階市場的創新加以回應，然新加入者卻藉此逐漸提升自己，並開此對既有業者的主流客層加以提供服務，卻同時保留原有獲得成功的優勢與客層，於是，當主流顧客也開始採用新業者的產品或服務時，就發生了破壞的效果。

例如 Uber 即是以沒有自己車隊的方式，與有駕照的駕駛人合作，其透過智慧型手機的應用程式，安排車輛，使既有車輛可以用來載客，並使乘客可透過手機應用程式與 GPS，追蹤車輛目前位置，且車資可以行動支付方式，用戶也可以對駕駛進行評分。

破壞式創新固然提供不同客層消費者新的選擇，促進了競爭，但它對既存的監督管理法規，卻產生挑戰。破壞式創新而開發出的產品、科技或商業模式，可能屬於某一政府機關應該管轄的範圍，但該機關依現有的監督管理法規框架，卻未必可以無礙適用於破壞式創新的商品、服務或商業模式上，以致該機關依據既存的監督管理法規，難以對破壞式創新加以有效的監督管理。

例如台灣的公路法第 37 條第 1 項規定，「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業。」

Uber 認為，自己「只是一種預約工具，而非運輸服務業者」，可是交通部則認為 Uber 屬於上列法條的規範範圍，因為 Uber 是「以汽車經營客、貨運輸而受報酬之事業」，或者，至少可以說 Uber 服務的對象是「駕駛人」，應該仍屬於「客運服務業」，自該受到運輸業相關法令的規範，而探究爭議發生的原因，其實就是對於有載客營運之實的 Uber 來說，現行法規的過時，導致無法規範以手機應用程式為營運調度的創新。

本文想要探討破壞式創新的內涵與實例，以及政府機構面臨破壞式創新，而既有法規範適用上有窒礙時，可採取的監督管理模式及法規範對該些創新應該如何回應。

破壞式創新的內涵

破壞式創新，乃是由低階立足點 (lowend foothold) 與新市場立足點 (new-market foothold) 兩類市場起步。

就低階立足點而言，因既有業者聚焦於對要求較高及最有利潤的顧客提供更完善的商品與服務，而較忽略不要求的顧客，因此既存業者的商品或服務，往往超出較不要求顧客的需求，這也因此為破壞者開啟新契機，使其可聚焦於提供較低階顧客「已經夠好」的商品。

另外就新市場立足點而言，破壞者所創造的，是以往不存在的市場，也就是說，它們尋求一種方法，將原來不是某種商品或服務消費者的人，變成了消費者，例如個人化影印機出現，就是提供本來無法負擔全錄公司 (Xerox) 提供給大公司使用的高階影印機而使用複寫紙或油印機的消費者。

此外，破壞式創新通常有四大特性：

1. 技術性 (technical)：是指創新本身有賴以新科技為基礎建構的新種商品或商業模式
2. 複雜性 (complex)：因為破壞式創新先天上具有不確定性，亦即創新結果及所影響的市場及市場參與者，都具有不可預測性。
3. 迅速變動性 (fast-moving)：指新市場開發的速度與舊市場被破壞奪取的速度而言，通常破壞發生與市場上既有競爭者發現與調整間，會有時間差。
4. 跨國性 (transnational)：破壞式創新的影響通常是無國界的

因為這些特性，使破壞式創新非常難以治理與監督管理：第一因為政府機構對新科技產生的創新模式，往往缺乏監督管理的專業。第二因破壞式創新影響的市場與參與者不確定，既存的法規範很難完全適用到各個受影響的市場與對象。第三破壞式創新的迅速性，讓法規範很難跟得上變動的步調，也造成許多既有法規範不合時宜。第四破壞式創新跨國性的特徵，導致沒有任何一個單一國家的法規範與監督管理機構可以有效加以監督管理。

破壞式創新的監督管理手段

正因為破壞式創新未必可以既有的法規制度加以規範與監督管理，關於破壞式創新的監督管理手段，即需要正式與非正式的監督管理手段並用。

一. 脅迫(Threat)

當既有的法規範無法完全適用於破壞式創新，也就是在某種管制空窗時，政府監督管理機構有時會仰賴監理脅迫(Agency Threat)。所謂監理脅迫是指監督管理機構用非正式的脅迫以規制高度不確定性的市場而言。

這些非正式的脅迫，可以透過發布指引文件(Guidance document)、警告函件(Warning letter)、規範解釋(interpretive rules)，以公開演講或新聞稿方式宣告，將對採用新科技或新的商業模式的公司採取監督管理行動或與破壞進行閉門會議等等方式，產生一定的警示作用。

當面對不確定且變動性仍很高的市場時，監督管理機構在監督管理可選擇的監督管理手段有三種：

1. 制定規範：若是針對相對穩定且商業模式與科技都已建構成熟的行業，因監督管理機構已有足夠的資訊，採取這種手段是最有效的，且監督管理機構不必擔心所制定的法規範很快又會不合時宜。然若是面對變動性尚高且不確定的市場，制定法規似乎還不到時候，縱然勉強制定的規範，也必定有漏洞，也可能須隨者市場的變動一改再改，反而造成法規的不安定。
2. 採取威脅：創造非正式的壓力，可以使監督管理機構在特定的年限內監視受監督管理的破壞式創新行業與市場，但又不至於太過嚴格而阻礙它的發展。
3. 不作為：完全不作為也不是一個好方法，因為完全不加以監視，等於放任某一個行業發展完全逃避公共監督，則它的發展有沒有偏離公共利益，監督管理機關便完全無法掌握。

簡而言之，脅迫的手段所要保護的，就是創新價值以及法律的安定性，一方面希望破壞式創新活動部會完全不受監視，可以在一定秩序下發展，漸趨成熟，也讓立法不至於因創新活動的進階而需一改再改，欠缺安定。

這種脅迫模式，在最近英國金融監理局 (Financial Conduct Authority, FCA)在面對金融科技 (Fintech) 時所採取的手段獲得印證。在2014年 10 月，FCA 透過創新計劃(Project Innovate) 在其內部建立了創新中心 (Innovation Hub) 專門針對創新的金融相關產業而設。該創新中心提供了創新的金融科技產業與 FCA 直接對話的平台，又因該些行業無法適用既有的監督管理法規，因此 FCA 也針對定項目的法令遵循，提供諮詢與建議，更藉該平台與業者直接溝通，聽取未來法規設計的建議，確保未來法規不至於造成創新的障礙，但又能達成監理目標。於造成創新的障礙，但又能達成監理目標。此外，英國國家科技辦公室因此建議FCA對金融科技業採行監理沙盒制度(Regulatory Sandbox)。所謂的監理沙盒，是指創建一個「安全空間」(safe space)使金融科技新創事業可以測試它們的新創產品、商業模式及產品散布模式，而不會立即受到現存法規的制約，並因其活動引發觸法的疑慮而遭受法規上的不利益結果。

二. 立法規範

破壞式創新無疑衝擊既存的法規範與監督管理機構。雖然說法規範不宜成為創新的阻礙，但破壞式創新的出現，必然引發公眾對管制空窗時是否對該類創新加以規範或在管制衝突時，是否應立法放寬的辯論。以 Uber 為例，傳統計程車產業為國家增加所得稅與營業稅的收入，但 Uber 透過手機應用程式的商業模式，無法加以課稅，則是否需要將課稅的遊戲規則制定出來？

此外，傳統計程車司機執照取得有若干限制，例如不能有暴力犯罪紀錄， Uber 則不受規範，因此法規範在創新與公眾安全之間如何取得平衡？

再者，當監督管理機構注意破壞式創新者所帶來的工作機會與經濟成長時，是否也該顧及到對傳統模式工作機會與經濟的衝擊？

這些，都不是容易回答與解決的問題，但卻是監督管理機關必須最終承擔的問題。監督管理機關必須評估，既存的法規範可否適用於破壞式創新的產業，若不能，監督管理機關無可避面必須面對、了解其原本並不熟悉的新科技與新的商業模型，縱然有些甚至還在發展當中，但使用非正式的監督管理手段，究竟只是過渡性，終極而言，監督管理機構還是必須針對破壞式創新產業與市場訂立新法，並且有效執行之。

針對破壞式創新監督管理規範的制定，因為是以新科技與新的商業模式為規範對象，所以監督管理機構在立法時，較諸其熟悉的產業與模式，需要較多的資訊與較長的決策過程。因此，在進行決策時，下列四點是考慮的重點：

1. 時機 (Timing)：何時機點是監督管理機構全面介入的時機？等待，是否為取得更多資訊所必需的？若是，則等待期間可能的負面影響為何？
2. 形式 (Form)：監理機構應以何種方式監督管理？是制定規範、行政處分、行政指導或其他替代性模式？而在各種模式的成本與效益評估後，何種模式最適合用監督管理不確定性高的創新？不同模式究竟有無差別?
3. 時間長短 (Durability)：監督管理機構介入為永久性的、暫時性或是有條件的？若是暫時性的，時間應該多長？有沒有更精準可以評估介入長度又不妨害創新的方法？
4. 執行 (Enforcement)：監督管理機構應該對未遵守規範者的監視與處罰的嚴厲程度為何？對於發展中的商品、公司甚至產業，是否須嚴格執法？

面對破壞式創新，監督管理仍然有必要

對於破壞式創新，從市場秩序與社會公平正義的角度而言，監督管理是必要的。然而監督管理應改採取何種手段，手段如何設計，才不至於妨害創新，又不至於放任破壞式創新發展而損及公共利益或造成過大的不公平，是政府決策者必須承擔的難題。本文認為，在破壞式創新發展初期，非正式的脅迫或輔導模式，如英國FCA對金融科技的指導模式，可一方面密切監視破壞式創新的發展，又不至於過度監督管理造成創新的障礙。

但當資訊較為充足後，制定法律規範對破壞式創新加以規制，反而讓受監督管理者較有一個可以依循的標準，對產業的監督管理上，也比較公平。監督管理機構可以設計一套法規範，在最低的法令遵循成本下，可以發揮最大的法令遵循的效益。

另外，針對破壞式創新的規範，應該保留彈性，讓市場決定何種模式是最適化的執行模式。再者，規範必須要明確且便利遵守，亦即規範內容必須明確，沒有模糊空間，如此才會容易遵守，而且在制定法規過程中，為降低資訊不對稱，應與業者與專家充分溝通。最後，立法過程是要採一步到位式的嚴格規範，還是採取漸進式的管制，也要視實際創新的發展而定。

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（本文授權改寫自：國研院科政中心 科技政策觀點網站：破壞式創新的監督管理機制）