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當一切都成為網路:資訊公開與資料近用

互相信任的基礎往往是公平的秘密交換。然而在政府與個人之間,存在著巨大的資訊鴻溝。相較於個人對政府的了解,政府掌握了太多非公開資訊,這也正是人民無法信任政府的主要原因。

新聞媒體被視為政府跟人民的橋樑,理應負起職責為人民守望,監督掌握權力跟資訊者的所作所為,並以理性周全的方式傳達予大眾,促成公共空間中的討論,使輿論成為選票跟鈔票之外,另一種向政府施加壓力,使其走在正軌上的手段。然而當今的台灣媒體已經無法負起這份重擔;最能揭開政府黑暗內幕的調查性新聞幾乎消失,充斥版面跟時段的是偽裝成新聞的置入性行銷,其中許多還是由政府拿人民納稅錢購買。對貪污腐敗的政客而言,這的確是最美好的時代。

於是,網際網路被視為替代媒體的監督管道;網路的發展降低了資訊傳遞的門檻,鼓勵網民參與跟創造,也掀起了直接民主和直接監督的聲浪,而透明性即為倡議者鼓吹的重要價值。資訊公開跟資訊近用的倡議者認為要縮減政府與一般人之間的資訊鴻溝,不能只靠媒體挖掘,更要讓公民可以直接獲得資訊。過去的媒體改革運動雖然也關注政府資訊公開,但重點放在維護媒體記者的採訪權,而非由數位網路角度推動公民直接近用公開資訊。在本節當中,筆者請教了公民監督國會聯盟執行長何宗勳與Hopendata計畫主持人徐子涵(Schee),並期望從討論中具體化媒體改革應該如何切入政府資訊公開跟民眾資料近用權的議題。

何宗勳定義資訊公開為「在不牽涉到國家安全與個人隱私,凡牽涉到公眾之公共性事務,皆屬於資訊可公開之範疇。」他認為資訊公開有利於使政府施政更透明與有效率,也可以避開不必要之人情、關說、壓力之困擾,更有助於公民積極明瞭政府政策之運作,促進公民積極參與公共事務,保障自己的權利。同時,公民能透過學習,運用資訊,了解與協助政府施政,並知道自己的權利與義務。他舉環境公害透明化為例,「揭露不肖污染環境之工廠,不但可以保障人民身家安全,還可以讓公民站在政府這邊,成為政府執法時的強大民意後盾。」

由此可見,政府資訊公開對政府運作及公民權益皆有正面意義,然而要達到資訊公開並不容易,否則政府的資訊公開作為也不會每每受到批評。徐子涵認為真正的資訊公開必須要符合以下五大原則:

1. 產製資料的格式,具有可及性(accessibility)
2. 產製資料的工具,具有公開性(open sourced)
3. 揭載資料的媒介,具有公眾性(public channel)
4. 傳輸資料的通路,具有共通性(interoperability)
5. 釋出資料的性質,具有公共性(publicity)

徐子涵認為唯有作到符合以上原則的資訊公開,才具有可累積(讓政策經驗,可以點滴累積)、可追溯(讓政策沿革,可為紀錄檢驗)、可分析(讓政策績效,可為評估改進)、可參與(讓政策制定,可為人民參與)等優點,也才不會徒具一格,流於形式。

徐認為過去十年來,台灣政府單位在資訊公開作業上有進步,也有退步;進步之處如公文電子化、簽核電子化、招標資訊公開化、採購資訊公開化等投入,都值得稱許,然而在細節上仍有諸般瑕疵,還不算是真正的資訊公開,「..僅考慮到資料公開的層次,未考慮到格式、媒介、通路、工具、以及性質的『公開性』,因此可技術性阻擋公開資料的調閱和檢索。」他以中央氣象局各氣候監測站的資料為例,民眾若想獲取,需要購買後才會以光碟格式寄出;或是立法院議事錄的申請,仍需登記個人身份證字號;而內政部地籍資料調閱,民眾則需具備有特殊昂貴的專業軟體才能檢閱基本的地籍資料。這些都是用非公開的格式、媒介、通路來阻止資訊公開的作法,因此即使號稱資訊公開,任人調閱,但實際上卻讓人卻步。

另外,徐子涵也認為政府資訊公開僅部份落實到中央政府層次,未落實到民意代表和地方自治層面,與民眾生活層面相距甚遠。也就是說,與民眾日常關係最緊密的社區、村里、農漁會、縣市政府跟縣市議會的資訊依舊很不透明,這也讓地方政治持續受到少數地方人士把持,民眾若想參與地方公共事務,依舊只能循「傳統管道」,也因此地方選舉總是買票跟選舉暴力的標的。

此外,徐子涵也認為政府對待資料的態度並不嚴謹,資料的倉儲管理不彰,例如機房建置分散、紊亂、管轄權責層級過低,更忽略了「人」的層面,亦即公開資訊與社交工程(social engineering)的關係,都讓資料的互通性跟可及性降低,更有危害資訊安全之虞。

對此,何宗勳提出他的看法,他曾參與一些學者舉辦的座談會,探討政府資訊公開問題,也適度了解政府在資訊透明化的努力,據他所知,法務部門也持續努力制定政策,讓更多資訊能透明、法制化,然而進步空間仍大。何以他推動及參與之公民監督國會聯盟為例,表示該聯盟於2008年正式運作後,一直推動立法院資訊公開,他們發現立法院的資訊不夠透明,公民無法第一時間瞭解立法院每周一到週五在院會與委員會之問政情況。經過長達一年的倡議與遊說,立法院才終於成立「立法院議事轉播委員會」,在2009年2月立法院第三會期通過會議網路直播,開啟立院透明化。從此,公民可以在家透過網路了解立委問政情況。

相較於政府,徐子涵認為台灣企業單位的資訊公開過去十年走下來,遠比政府的腳步來的快。例如公司登記資料、財報資料等台灣企業單位的資訊公開,雖說乃是因為相關法令的規定才付諸實行。但有了法規的限制,上市上櫃公司的財報資料,本就屬公開資料的領域,例如七號、三十四和三十五號公報等。受影響之民間企業,多有專責專人或委外由專業公司進行資料公開的準備和釋出,台灣部份以國外市場為經營要務的公司,在公開資訊的訓練上,更是遠高於國內政府的水準。例如總部設於美國或歐盟的製造業大廠。

除了要求政府跟企業落實資訊公開,公民對資料近用權的認知更是關鍵。在台灣,「人民有知的權力」這句話已成為媒體專屬、甚至是媒體禁錮,被「代言」已久的民眾漸漸與公共事務產生隔閡,由不理解變成不關心,加上商業媒體未能堅守媒體操守,為廣告主把持,也因此減輕了政府跟企業應受到的監督力道。媒體改革運動過往較為強調閱聽人的媒體素養,要能「耳聰目明」才不會受到媒體訊息左右,然而隨著典範轉移與網路賦權,主動閱聽人的概念也從具有對媒體內容主動解讀的能力,變成具有主動創造、並與資訊互動的能力。要讓政府的資訊公開達到上述五大原則,公民基本上必須重視自身的資訊近用權,更進階則要懂得如何解讀資訊的真偽、意義,並且能夠應用這些公開資訊,將其重組、結合,從中創造新價值。這種過去僅能由專業記者、智庫、或是學者操刀的工作,如今藉由網路集體協作跟快速傳播的能力跟更多友善雲端運算工具(如Google doc以及google labs中的許多新開發功能)的普及化,已經能夠為公民所掌握。

在全球,公民資訊近用權運動已經成為世界公民最關注的重點,其中吸引最多人關注的莫過於不斷放出驚人國際消息的「維基解密」(Wikileaks),跟結合地理資訊與行動傳輸,在許多災難傳播跟選舉監督事件中立大功的的網路平台系統「證言」(Ushahidi);而在台灣,公民資料近用權運動也開始在各個角落萌生,在樂生保存運動、反三聚氰胺運動中,政府資訊公開都曾為主要訴求,近期尤以環境保護運動為主要推力,例如在國光石化、中科三期/四期等大型環境開發爭議中,倡議者深知與政府之間的資訊鴻溝亟待彌平,否則無法回應政商說法,跳脫媒體邏輯,因此如今結合部份專業記者、獨立記者、公民記者,學者,NGO、地方團體、青年學子與網民的新型態環運,往往能用嚴謹的資料跟圖表提出比官方說法跟數據更強而有力的反擊。

何宗勳認為,一般民眾對於資訊近用尚屬陌生,尤其是這方面資訊尚未被普及教育,「近用權」的概念對一般人並不容易懂。徐子涵則認為台灣公民對資料近用的認知,早已被電子媒體包裝為「爆料」的禁臠。因此在近用的認知上,尚未推展到「權利」的層次。私有領域的爆料以具有公共性媒體的資源來接載和操作,搞壞了公民對於資料近用認知的胃口。台灣公民對於資料近用的認知,多以「事有關己」的事件為引爆點,例如苗栗大埔事件、中科石化、台北花博預算等,但體會到資料可近用到真的「近用」,仍有一段距離。

然而除了要求政府跟企業以外,作為公民組織的NGO在資訊公開上的表現又如何呢?何宗勳指出台灣NGO這幾十年來非常蓬勃發展,根據統計,台灣一年約有五百多萬民眾從事公益捐款,一年捐款約四百多億。社團法人與財團法人更高達三、四萬家,NGO扮演台灣非常重要的守護角色。也由於捐款來自公眾,何宗勳認為捐款的透明度非常重要:「一個組織越透明,獲得民眾的信任也就越高。很多營運好的NGO都會固定將捐款與經費使用透過各種形式公開。」

為了達到透明性,2005年10月更有三十多個NGO成立「台灣公益團體自律聯盟」,用高標準來自我要求以展現責信,更認為應加速立法,保障捐款人基本權益。不過,由於台灣大部分NGO都屬於中小型,而且還在發展階段,何宗勳認為國內相關法律並不利於NGO發展,所以在專業與自律方面還有很多努力進步空間。

徐子涵則直接批評台灣NGO在資訊公開這部份過去十年幾乎毫無進步,理由是資訊公開需要組織內有相當的 IT 認知:「台灣各 NGO 在 IT 部屬、組織記憶、財務管理上,多因人設事。因此資訊公開除廣宣活動外,可說是幾乎建樹。」他認為許多NGO將「資訊公開」與「網路宣傳」混為一談,把公共性的資訊以個人角度在「類公共」場合揭露,例如在臉書上以個人名義發表組織聲明等。他直指此乃多因執事者對私人、公共以及技術平台之社會性了解不足,因此在資訊公開的政策和作法上紊亂不一。

筆者以為,推動政府、企業、NGO落實資訊公開,鼓勵公民實踐資料近用權,將是另一條台灣改革媒體的重要道路。首先,對優秀的媒體與記者而言,將可省下龐大的資料搜索與判讀成本,許多獨立記者與公民記者將能拉近與主流媒體記者們的資源差距;對主動性最強的民眾而言,更可以跳過媒體,直接監督。而對於依舊需要依靠媒體先行消化再咀嚼的大部分人而言,原始資料公開也意味著任何人都可以隨時檢視媒體解讀資料的方式是否正確合理,減少錯誤跟偏頗發生的機率,即使發生,也能迅速自行糾錯。在「媒體素養」之後,推動「資訊素養」理當成為媒改運動的又一重點。

圖文提供/消防署粉絲團

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鄭 國威

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泛科知識公司知識長。
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